Чотири роки в Україні триває фінансова децентралізація. Уряд наголошує на зростанні бюджетів регіонів, проте як розподіляються ці кошти, чи їх ефективно використовують задля забезпечення потреб населення та розвитку регіону – надалі залишається певною загадкою, яку пересічні громадяни не поспішають розгадувати, а органи влади відверто про це говорити. Лише значні порушення чи зловживання привертають увагу загалу.
Однак, в системі управління публічними фінансами передбачений механізм, що покликаний упереджувати порушення та сприяти ефективному використанню фінансових ресурсів – внутрішній контроль та внутрішній аудит.
Відповідно до рішення Тернопільської обласної ради, видатки обласного бюджету у 2018 році передбачаються в сумі 6 млрд 20 млн 585 тис. грн. Чи будуть ці кошти використані ефективно чи фактично освоєні – значною мірою питання до сектору внутрішнього аудиту області.
Починаючи з 2005 року в Україні відбувається реформа системи державного внутрішнього фінансового контролю – ухвалено Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового контролю; внесено зміни до Бюджетного кодексу України щодо базових засад організації та здійснення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту; прийнято Стандарти внутрішнього аудиту, Кодекс етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту тощо.
Логічним продовженням стало ухвалення на початку 2017 року Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017–2020 роки, яка, поміж іншим, передбачає підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та аудиту в органах влади на центральному та місцевому рівнях.
Протягом останнього десятиріччя відбувається доволі успішна співпраця державних органів України з міжнародними інституціями, що допомагають реформувати сектор загального державного управління (проекти Twinning, SIGMA, GIZ). В рамках цих програм експертами підготовлено коментарі та рекомендації щодо управління державними фінансами, включаючи бюджетну політику, фінансовий менеджмент і контроль, внутрішній і зовнішній аудит, державні закупівлі та адміністративні послуги.
Наразі реалізовується проект у рамках двостороннього співробітництва між Міністерством фінансів України та Міністерством фінансів Королівства Нідерланди – Програма розвитку внутрішніх аудиторів державного сектору України.
Крім того, розроблені та доступні на офіційному сайті Міністерства фінансів України методичні посібники з питань внутрішнього аудиту, зокрема: «Державний внутрішній фінансовий контроль: Україна та європейський досвід», «Внутрішній аудит ефективності: методичні засади та практичні аспекти», «Внутрішній фінансовий аудит», «Методологічні вказівки з внутрішнього аудиту в державному секторі України» тощо.
На сьогодні в Україні існує всебічна підтримка розвитку внутрішнього державного аудиту як з боку іноземних донорів, так і з боку законодавців. Здавалося б, за таких умов внутрішній державний аудит мав би результативно та ефективно функціонувати. Що ж відбувається насправді?
Внутрішній аудит ЦОВВ сьогодні
Запровадження підрозділів внутрішнього аудиту в ЦОВВ офіційно розпочалося 1 січня 2012 року. Йому передували інтенсивне навчання відповідальних осіб, розробка методичних посібників, що проводилися під егідою міжнародних донорів. За цей час діяльність з внутрішнього аудиту вже мала б дати відчутні результати. Натомість, за звітом Державної аудиторської служби України (ДАСУ) за 2017 рік, виявлені втрати ресурсів сягають понад 2,3 млрд грн, на 1,5 тис. підприємств; в установах і організаціях встановлено більше 1,6 млрд грн незаконних і нецільових витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів, у тому числі майже 818,0 млн грн – по операціях з бюджетними коштами.
Найбільш розповсюдженими фінансовими порушеннями є:
- незаконні витрати внаслідок оплати завищеної вартості виконаних робіт та/або наданих послуг, зайві виплати внаслідок завищення кількості чи вартості придбаних товарів;
- використання грошових кредитів, позик міжнародних фінансових організацій, отриманих під гарантію Уряду України, всупереч їх цільовому призначенню;
- реалізація суб’єктами господарювання товарів, робіт чи послуг безоплатно або за заниженими цінами;
- проведення незаконних виплат по заробітній платі;
- списання коштів на видатки/витрати без отримання товарів, робіт чи послуг або в обсягах, вищих від їх фактичної вартості;
- ненарахування та неперерахування державними та комунальними підприємствами частини прибутку до бюджету;
- незаконні виплати фізичним особам (компенсацій, допомог, пільг та субсидій, пенсій, стипендій), в тому числі які не мали права на їх отримання або у завищених розмірах.
Перелік є доволі неповним, але характерно, що на думку ДАСУ, ці фінансові порушення є найбільш масштабними, повторюються з року в рік. І саме внутрішній аудит покликаний упереджати виникнення цих порушень. Чому ж внутрішні аудитори не виконують покладені на них завдання?
Корені проблеми
Аналіз звітів ДАСУ дозволяє знайти відповідь на це питання. Причинами є:
- недостатня чисельність працівників підрозділів внутрішнього аудиту;
- виконання внутрішніми державними аудиторами несумісних завдань, що часто пов’язані з наявністю потенційного конфлікту інтересів;
- поширене недотримання вимог Стандартів внутрішнього аудиту – проблеми документування, недостатність аудиторських процедур, неякісні аудиторські докази, неправомірність трактувань виявлених порушень тощо;
- констатація виявлених фактів фінансових порушень без аналізу причин їх вчинення і наявності інших недоліків;
- охоплення внутрішніми аудитами окремих малозначущих питань;
- низький відсоток охоплення об’єктів аудиту (6 – 8%);
- відсутність управлінських рішень за результатами внутрішніх аудитів, навіть при виявленні значних порушень та фактів шахрайства.
На фоні описаної вище ситуації з навчанням, підготовленими і оприлюдненими методичними рекомендаціями, здається дивним фактичний стан справ. Які ж дійсні причини неефективності та нерезультативності внутрішнього державного аудиту? Чому такий разючий контраст між теорією і практикою?
Відповідь на ці питання криється в достатньо тривіальних речах. По-перше, занадто низький рівень заробітних плат у державному секторі не дозволяє наймати висококомпетентних фахівців. Державний сектор у цих питаннях, на жаль, не здатен конкурувати з приватним.
По-друге, проблеми розгляду малозначущих питань та одночасне ігнорування важливих аспектів діяльності свідчать про порушення фундаментального принципу незалежності аудиторів. Інакше кажучи, внутрішні аудитори побоюються втратити роботу, якщо знаходитимуть всі ті факти, що виявляються під час перевірок зовнішніми контролюючими органами, зокрема і ДАСУ. Ця проблема також безпосередньо пов’язана з відсутністю дієвих управлінських рішень за результатами внутрішнього аудиту, що демотивують фахівців. Для чого ризикувати, вишукуючи проблеми в роботі організації та наражаючись на небезпеку бути звільненим, якщо це нікого не цікавить і не береться до уваги керівництвом?
У Тернопільській обласній державній адміністрації функціонує сектор внутрішнього аудиту, який в своїй організаційній структурі не спроможний вповні реалізовувати міжнародні стандарти проведення діяльності з внутрішнього аудиту, зважаючи на критично обмежену штатну структуру. В своїй роботі цей відділ має пріоритетною діяльність з аудиту відповідності та фінансового аудиту, що в українській реальності є фактично інспекційними заходами, а аудит ефективності відповідно до планів роботи на 2018 рік не передбачається взагалі.
Відтак, існує значна потреба у методичній та координаційній допомозі Мінфіну, оскільки немає організаційних шаблонів формування підрозділів внутрішнього аудиту, систематизації процесів та процедур, єдиної класифікації порушень. Немає законодавчого закріплення, хто має розробляти модель, системи та процеси внутрішнього аудиту на обласному рівні. На даний час такий обов’язок покладено на керівника ОДА, однак абсурдно вважати, що голова обласної державної адміністрації буде це робити особисто.
Чимало прогалин в законодавчому регулюванні та повільний діалог з центральним підрозділом гармонізації Міністерства фінансів, створюють як для фахівців внутрішнього аудиту, так і для керівництва області значне дискреційне поле, якого слід уникати.
Чи стане внутрішній аудит дієвим?
Для вирішення проблем потрібне широке залучення внутрішніх аудиторів до навчальних програм, де вони могли б отримати не лише теоретичні знання, а й практичну підготовку, – як здійснювати оцінку ризиків, провести анкетування, писати звіт, щоб він був зрозумілим і точним. Особливо важливим є поширення кращого досвіду колег щодо успішної реалізації функції внутрішнього аудиту.
Внутрішні аудитори наголошують на необхідності навчання керівників ЦОВВ та їх підрозділів. Наразі відчутним є нерозуміння сутності та завдань внутрішнього аудиту. Лише незначний відсоток керівників розуміють корисність внутрішніх аудиторів, які здатні не лише запобігти незаконним, нецільовим та неефективним витратам публічних ресурсів, а й взяти участь у розробці стратегічних документів, внутрішньої антикорупційної політики тощо.
Значною і довгоочікуваною підтримкою розвитку внутрішнього аудиту у державному секторі стане виконання Департаментом гармонізації внутрішнього фінансового контролю координаційних функцій у сфері фінансового управління та контролю.
Наразі в Україні закладено лише фундамент для розбудови функції внутрішнього аудиту в державному управлінні, яка може стати реальним інструментом забезпечення ефективного використання публічних ресурсів.
Створене законодавче підґрунтя, напрацьовані методичні підходи, започатковане навчання внутрішніх державних аудиторів. Утім потребують подальшого вирішення проблеми, що заважають повноцінному функціонуванню внутрішнього аудиту. Витрачені мільйони доларів міжнародних донорів на реформування цієї сфери в Україні, а також кошти власного бюджету – коштів платників податків, можуть виявитися марними втратами, якщо справу не буде доведено до логічного завершення.
Автор: Юлія Слободяник, доктор економічних наук, професор КНЕУ, ОНЕУ, експерт з контролю публічних фінансів
About the author
Гастролери з Закарпаття жорстоко побили і пограбували тернополянина
Двоє молодих чоловіків із Закарпаття жорстоко побили тернополянина та викрали його смартфони. Про постраждалого з травмами обличчя та рук до поліції повідомив лікар медичного закладу, куди звернувся постраждалий. Як з'ясували правоохоронці, напад стався пізно ввечері. Нападники спровокували конфлікт із місцевим жителем, завдали йому тілесних ушкоджень та відібрали два мобільні телефони. Поліції вдалося швидко встановити особи зловмисників. Ними виявилися двоє уродженців Закарпатської області – 22-річний чоловік, який раніше вже мав проблеми із законом, та його неповнолітній спільник. Обом підозрюваним оголошено підозри за частиною 4 статті 187 Кримінального кодексу України – розбій, вчинений за попередньою змовою групою осіб, поєднаний із насильством. Старшому нападнику суд обрав запобіжний захід у вигляді тримання під вартою, а неповнолітнього передали під опіку батьків. Зараз триває досудове розслідування справи для з'ясування всіх обставин злочину.
Нематеріальна культурна спадщина Тернопільщини збагатилася лемківською прикрасою
До Обласного переліку елементів нематеріальної культурної спадщини Тернопільщини додано новий унікальний елемент. До переліку внесено "Кривульку – лемківську жіночу нагрудну прикрасу: орнаментальні традиції та технологію виготовлення". Кривулька є широким заокругленим коміром з бісеру, який покриває шию, плечі та груди жінки. Майстрині виплітають цю прикрасу з дрібних кольорових бісеринок на волосяній або шовковій основі. Особливістю лемківських кривульок є їхній великий та відносно нескладний орнамент. Колорит цих прикрас насичений та контрастний, з переважанням червоного – оберегового кольору, який гармонійно поєднується з вишивками на сорочках. На території Тернопільської області традиції виготовлення кривульок зберігають представники численної лемківської спільноти. Вони опинилися тут внаслідок примусової депортації з рідних земель у 1944-1947 роках. Незважаючи на розселення лемків по всьому світу та асиміляційні процеси, традиція створення та носіння кривульки зуміла вистояти. Вона передається від покоління до покоління, від прабабусь до правнучок, зберігаючи автентичність. Культура лемків є самобутнім явищем […]
Кременець може втратити педагогічну академію
Кременецька обласна гуманітарно-педагогічна академія імені Тараса Шевченка опинилася перед загрозою функціонування. Усе через рішення Тернопільської обласної ради про передачу закладу у державну власність. Навчальний заклад, який є однією з ключових бюджетоутворюючих установ міста, може опинитися під загрозою закриття через загальнодержавну тенденцію оптимізації мережі закладів вищої освіти. Академія не лише забезпечує якісну освіту в регіоні, але й сприяє економічному розвитку Кременця через створення робочих місць та підтримку соціальної інфраструктури. Як повідомив колишній голова Кременецької РДА Вячеслав Онишкевич, існує ризик повної ліквідації академії. Вячеслав Онишкевич попереджає, що скорочення академії матиме погані наслідки для всього міста: менше грошей надходитиме до бюджету люди втратять роботу молодь виїжджатиме з міста знизиться попит на житло і послуги місцевого бізнесу. "Втрата статусу міста Кременець як освітнього центру знизить інвестиційну привабливість регіону, що в довгостроковій перспективі надовго загальмує його соціально-економічний розвиток та може призвести до повної деградації громади", – […]
У Кременці судитимуть ексдиректора заповідника та підприємця за пошкодження історичної спадщини
На лаві підсудних опиняться колишній директор заповідника та місцевий підприємець за незаконні будівельні роботи на території пам'ятки національного значення "Замок. Руїни ІХ-ХVІ ст." на горі Бона у Кременці. Прокурори Кременецької окружної прокуратури передали до суду обвинувальний акт щодо цих осіб. Колишнього директора звинувачують за ч. 5 ст. 298 Кримінального кодексу України - умисне незаконне руйнування та пошкодження об'єктів культурної спадщини службовою особою з використанням службового становища. Підприємця обвинувачують у пособництві цьому злочину (ч. 5 ст. 27, ч. 5 ст. 298 КК України). Про це повідомляє пресслужба Тернопільської обласної прокуратури. Слідство встановило, що директор заповідника дав вказівку проводити земляні роботи на горі Бона, де розташована пам'ятка архітектури та містобудування національного значення. Згідно з законодавством, будь-які роботи на таких об'єктах можуть здійснюватися лише за наявності спеціальних дозволів. Читайте також: через флагшток на Замковій горі судитимуть колишнього директора Кременецько-Почаївського ДІАЗу Підприємець, не маючи […]
Обшуки у Мельнице-Подільському інтернаті: що кажуть у поліції
У Мельнице-Подільському психоневрологічному будинку-інтернаті сьогодні, 1 квітня 2025 року, проводять масштабні слідчі дії. Правоохоронці здійснюють 21 обшук як у самому закладі, так і за місцем проживання керівництва та працівників установи. За інформацією пресслужби поліції, обшуки відбуваються в рамках кримінального провадження щодо можливих зловживань в інтернаті. Слідчі дії проводять співробітники управління карного розшуку та слідчого управління ГУНП в Тернопільській області під процесуальним керівництвом обласної прокуратури. Правоохоронці перевіряють факти ймовірного привласнення та розтрати грошових коштів, а також неналежного ставлення до осіб, які перебувають в інтернаті. Наразі триває опитування працівників установи. Начальник поліції Сергій Зюбаненко підтвердив інформацію про слідчі дії: "У соцмережах з'явилися публікації про те, що в приміщенні та на території Мельнице-Подільського психоневрологічного будинку-інтернату працює багато поліції. Інформацію підтверджую. В даному закладі тривають слідчі дії. Правоохоронці опитують працівників установи. Усе відбувається під процесуальним керівництвом Тернопільської обласної прокуратури". Зюбаненко також зазначив, що наразі […]
Житель Тернопільщини торгував пістолетами та боєприпасами
Сорокарічному жителю Монастириської територіальної громади Чортківського району загрожує від трьох до семи років позбавлення волі за незаконний збут зброї та бойових припасів. Про це повідомили у пресслужбі поліції. Оперативники Бучацького відділення поліції отримали інформацію про незаконну торгівлю забороненими предметами в регіоні. Згідно з інформацією, під час проведення слідчих дій працівники кримінальної поліції виявили, що підозрюваний продавав перероблений на бойовий стартовий пістолет марки «STALKER» разом із набоями. Небезпечні предмети було вилучено та направлено на експертизу. Затриманий зізнався у скоєному. Наразі правоохоронці встановлюють походження зброї та боєприпасів, а також вирішують питання щодо обрання підозрюваному запобіжного заходу. Чоловікові оголосили підозру за вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 263 Кримінального кодексу України. Слідчі дії тривають.
